SDE je civilna platforma neodvisnih strokovnjakov in strokovnjakinj s širokim profilom za doseganje sinergijskih ucinkov vrednotenja za trajnostni napredek skupnosti.
Prispevek obravnava šest korakov prehoda od vrednotenja vladnih dosežkov, ki se danes uporablja kot orodje samopotrjevanja in samozavajanja uradnikov, k vrednotenju, razumljenem kot orodju za nepristransko spoznavanje kompleksne in s tem konstruirane družbene realnosti.
I.
Eden prvih proučevalcev javne blaginje angleški politični filozof Jeremy Bentham je pred skoraj dvesto leti postavil zahtevo, da mora biti cilj javnih ukrepov doseči »največjo srečo za največje število ljudi«. Zavzel se je, da bi bilo treba vsak predlog vlade skrbno ovrednotili po naslednjem postopku: (1) izmeriti učinke vsakega predloga na ugodje in neugodje ljudi; (2) sešteti izmerjene učinke; (3) uveljaviti predlog, ki največ prispeva k ugodju ljudi. Kako je ta zahteva po vnaprejšnjem vrednotenju vladnih predlogov danes uresničena?
Vlade danes vrednotijo učinke svojih ukrepov zelo zoženo saj se zanimajo le za doseganje zastavljenih ciljev, na primer v koalicijskih pogodbah, ne ugotavljajo pa vpliva na javno dobro kot celoto, kar je mišljeno z »največjo srečo za največje število ljudi«.
Vlade večinoma še vedno ravnajo, kot da dobro razumejo javne dileme, da vedo, kaj je pri vsaki stvari glavni problem, kateri so vzročni dejavniki in nazadnje tudi to, kako vsako dilemo razrešiti in to brez stranskih učinkov. Če bi bilo to res, potem bi lahko doseganje vladnih ciljev enačili s prizadevanjem za skupno dobro. Vendar pa vladni ukrepi ne vodijo avtomatično v javno dobro kot celoto, kadar ukrepi med sabo niso usklajeni. In tudi če bi bili, ljudje na splošno ne mislimo isto kot vlada o tem kaj je potrebno storiti za največje javno dobro.
Javno upravljanje je namreč kompleksno. To pomeni, da pri njem sodelujejo na moč različni, vendar pa povsem legitimni interesi. Zato o nobeni javni zadevi ni mogoče razpravljati tako, da pri tem ne bi bili do vratu potopljeni v vrednote – na primer materialne, socialne, humane ali ekološke. Iz različnih vrednot v družbi sledijo konflikti javnih interesov, ki so »globoki« in jih ni mogoče premostiti. Tako bomo na primer uspehe in neuspehe vladnih ukrepov vedno vrednotili z nasprotnih bregov in jih ocenjujemo nekompatibilno. Posledično pri vrednotenju vladnih uspehov ni več pomembno zgolj ali so vladni ukrepi uspešni sami zase ampak predvsem kako jih sprejmejo raznovrstni nosilci nasprotnih interesov.
II.
Reči, da so javne zadeve kompleksne pomeni samo diagnosticirati naravo problema. Ni pa še jasno, kaj sledi iz tega za prakso javnega upravljanja – da so morda dileme nerešljive in je zato slabo javno upravljanje opravičljivo? V takem primeru bi bilo tudi zamujanje z vrednotenjem predlogov politik nesmiselno?
Sama po sebi kompleksnost javnega upravljanja ni problem ampak bi jo morali razumeti kot danost. Je preprosto posledica tega, da se člani družbe čutijo vse bolj vpeti vanjo, da sami sebe razumejo kot soustvarjalce družbe, vendar pa imajo »žal« na moč različne predstave, kaj je dobro za skupnost. O ničemer, kar je ključno za družbo kot celoto se ni več mogoče poenotiti. Posledica je, da nihče, noben vladni veljak ne more več pooblaščeno razlagati javnega interesa, na primer tega, kako najbolje razporediti proračunska sredstva. Javno dobro danes lahko izluščimo le v preseku posebnih interesov tistih, ki si prizadevajo uveljaviti njegove posamezne pristranske aspekte.
Kompleksnost javnega upravljanja torej ni posledica nikakršne nesreče, prav nasprotno, nesreča je le, da je družbeni potencial kompleksnosti tako docela neizrabljen in to v razmerah, ko je družba kot celota v precej težkem stanju. Težava ni v kompleksnosti družbe ampak v konvencionalnih Vladnih pristopih, ki niso kos spremenjenim izzivom. Prava težava, ki samo priplava na površje zaradi vse večje kompleksnosti družbe, so zastarele prakse javnega upravljanja, zaradi katerih Vlada ne zna usmerjati prizadevanj družbenih skupin za javno dobro. Lahko rečemo prav to, da ne zna, saj njene načelne opredelitve že odsevajo prevzemanje govorice kompleksnosti, medtem ko ukrepanje v praksi tega še ne potrjuje. Zaradi svoje razpetosti med zahtevami novega časa in navezanostjo na stare čase postaja vladanje vse bolj nekompetentno. Postali smo ujetniki politične elite, ki na paradigmatski ravni ni kos globokim spremembam, ki se nam vsiljujejo z vseh strani.
III.
Ko govorimo o družbenih zadevah torej nimamo vsi istega za neizpodbitno veljavno. Če pa pogledamo sedanjo doktrino vladanja vidimo, da ta počiva na predpostavkah o resnici kot enoviti kategoriji – to se izraža v družbeni dominaciji tržne logike.
Niti v zadnjih dveh desetletjih, ki sta v zgodovinskem okviru nedvomno prelomni, saj so se družbene razmere radikalno spremenile, se tehnika vladanja ni bistveno prilagodila oziroma je kvečjemu postala še bolj tehnična. Težava je, da družbene pojave vidimo le take, kot jih gledamo. Povezava med izhodiščnimi predstavami tistih, ki vladajo o tem kakšna je narava družbene realnosti in naknadnimi ugotovitvami, kako je potrebno usmerjati družbeno realnost je pogosto prezrta, nikoli pa ta povezava ni odsotna. S pojmovnikom filozofije znanosti je sedanji pristop k vladanju utemeljen na znanstvenem pozitivizmu XIX stoletja.
Pozitivist pravi, da je realnost mogoče nedvoumno objektivno spoznati z znanstvenim postopkom, ki je redukcionističen in determinističen. Redukcionist najprej poišče elementarno raven odvijanja pojava, nato ugotovi kakšne so njegove zakonitosti in te zakonitosti posploši, kot da bi veljale za raven družbe kot celote. Na primer, vladne politike so sestavljene iz ukrepov in če so posamični ukrepi uspešni se lahko šteje, da je vlada kot celota uspešna. Determinist na drugi strani na družbo gleda kot na urni mehanizem. Javno upravljanje je kot igra šaha, ki je sicer lahko izredno zakomplicirana ampak njegova osnovna logika je razvidna in logično utemeljena. Vlada si s podporo svojih ekspertnih in informacijskih sistemov domišlja, da s tem poseduje tudi kolektivni intelekt družbe in so zato povsem upravičeno vajeti javnega dobra trdno v njenih rokah.
A v znanosti sami je zlata doba pozitivizma že davno minila. Posebej je postalo jasno, da je tak način premišljanja primeren le za raziskovanje razmeroma enostavnih zadev. Posledica je, da je v dobi znanosti vse postalo neznansko zakomplicirano in nejasno. Danes isto družbeno realnost znanstveniki proučujejo z različnimi hipotezami v okviru iste teorije, z različnimi teorijami, znanstvenimi disciplinami in paradigmami znanja. Tako znanost družbeno dilemo osvetli na različne način, vendar pa nikoli z vseh relevantnih zornih kotov. Čeprav o nečem presojamo znanstveno pretehtano, je ta objektivnost vedno povezana le z nekimi konkretnimi okviri presoje, zato poznavanje znanstvenih dejstev o neki javni dilemi nima več nesporne teže. Vlade legitimnosti svojih ukrepov ne morejo več opravičevati z argumenti znanosti, kar zahteva radikalno spremembo dosedanjega načina vladanja in načina vrednotenja vladnih dosežkov.
IV.
Berger in Luckmann sta že v šestdesetih predstavila teorijo družbeno konstruirane realnosti. Teorija pravi, da je družbena realnost konstruirana, rezultat naših prizadevanj. Potem bi morala biti tudi doktrina javnega upravljanja konstruktivistična?
Umetne oziroma konstruirane strukture kot je družba, je treba raziskovati drugače kot pozitivisti raziskujejo objekte v naravi. Predmet družbenega proučevanja in vrednotenja je zgolj koncepten. Zato obstaja več enako resničnih, enako dobro in enako objektivno utemeljenih razlag družbenih predmetov.
To seveda ne pomeni, da je družbena realnost zato, ker je konstruirana kaj manj veljavna. Takšna resnica je veljavna v razmerju do tistih, ki so jo skonstruirali, konsekventna je za njene avtorje. Tako pri iskanju resnice konstruktivist namesto objektivnosti potrebuje inter-subjektivnost, to je na subjektu utemeljeno pot spoznavanja resnice.
V skladu s tem je potrebna drugačne doktrina vladanja, ki temelji na vključevanju javnosti v pripravo vladnih odločitev, ki se tičejo javnega dobra. V ospredje stopajo ljudje in njihova medsebojna usklajevanja o zadevah skupnega pomena. To ni pomembno zgolj zaradi vsakodnevnega potrjevanja legitimnosti delovanja vlade ampak prav enako za boljše razumevanje javnih zadev. Šele vključevanje javnosti namreč omogoči javne dileme vsestransko osvetliti in preizkusiti z vseh relevantnih izhodišč. Izmenjava stališč med nasprotnimi interesi razširi horizont vseh sodelujočih, kar ustvari skupno podlago za začasno preseganje nasprotij, kar je nujno, da lahko napredujejo v praktičnih vprašanjih. Razrešitev dilem torej ni dosežek konsenza med sodelujočimi ampak je nagrada za razširitev njihovih obzorij. Takšno opredeljevanje javnega dobra torej ne zahteva skupnega imenovalca ampak le to, da se nasprotni interesi medsebojno prepoznajo kot legitimne strategije javnega dobra.
Konstruktivistična obravnava družbenih zadev torej zahteva sedanjo večinsko logiko vladanja dopolniti s pluralno. Predstavljamo si jo lahko kot sredinsko območje odločanja »družbe o družbi«, ki se nahaja vmes med odločanjem posameznikov o skupnih zadevah v vsakodnevnem življenju (na primer z »volitvami na trgu«) in kolektivnem odločanju voljenih politikov v parlamentu o zadevah države in njene suverenosti.
V
Zamisli pluralne organizacije družbe so grajane z več strani. Eni jim oporekajo relativizem, da bi vsakdo lahko uveljavil svoj prav na račun skupnih interesov. Drugi vidijo nevarnost v nepremostljivosti interesnih razlik: če obstaja več enako veljavnih, a nasprotnih resnic potem ni več možnosti za družbeno soglasje. V obeh primerih je pogubljen javni interes, torej ravno to, kar bi želeli s konstruktivističnim vrednotenjem vladnih politik razrešiti?
Tukaj gre za moderne in post-moderne reflekse, ki pa niso na mestu, saj govorimo o kompleksni družbi, ki je, če prav berem Žižka, anti-post-moderna.
Pluralnost družbe sama po sebi ne uvaja relativizma vrednot. Razločiti je treba relativnost od relativizma in kot pravi Giddens, moramo prvega obraniti pred drugim. Iz relativnosti naših spoznanj ne smemo izpeljati relativističnih sklepov, saj se relativnost nanaša na omejitve, ki veljajo le za spoznavajočega, torej niso splošne. Celovitost se lahko porodi kot heterogena sestavljanka parcialnih prispevkov, ki so povezani presečno. Ravno javno dobro je najboljši primer, ker obstaja le kot presek posebnih interesov tistih, ki si prizadevajo uveljaviti njegove posamezne aspekte.
Druga kritika pluralne ideje družbe se nanaša na idejo, da so razlike med vrednotami javnega dobra temeljne in torej nepremostljive. Družba je v svojem jedru razpadla in ne obstaja več kot center, ki z gravitacijsko silo privlači in združuje vse svoje elemente. Zato soglasno enotne odločitve o zadevah skupnega pomena niso več možne. A že izkustveno vemo, da družbe kljub temu danes obstajajo kot razmeroma koherentni sistemi, kar ne bi bilo mogoče, če bi bile njihove notranje opozicije res popolnoma nepremostljive. Nesporazum je v tem, da se nepremostljivost družbenih razlik ne nanaša na vsa družbena razmerja ampak le na bistvena, na načelna, kategorialna vprašanja. V praktičnih situacijah vsakodnevnega življenja, to pa je večina vprašanj iz domene javnega upravljanja, so družbena nasprotja obravnavana zelo prožno oz. »nenačelno«.
Na primer: gospodarski in ekološki interes sta gledano s stališča vgrajenih vrednot drug do drugega nepremostljiva interesa blaginje, ki imata v javnih razpravah docela nasprotne zahteve. Kljub temu projekti, ki hkrati uresničujejo ekološke in gospodarske interese niso redki, na primer eko-poslovni (eko-socialni, socialno-podjetniški) projekti. Tovrstni, hibridni projekti pa so najbolj razširjeni v družbah, ki vzdržujejo najvišje ekološke in socialne standarde, ki torej načelne interese varujejo na najvišji ravni. Paradoksalno so v novih razmerah najbolj kohezivne ravno tiste družbe, ki najbolj dosledno varujejo svojo notranjo razklanost.
VI
In kako zdaj, če počasi zaključiva, taki poudarki vplivajo na vodenje in na vrednotenje učinkov vladnih politik v praksi?
Odgovor na izzive javnega upravljanja v razmerah kompleksnosti je preprost. Zadeve, ki so kompleksne je treba obravnavati na kompleksen način. Javno upravljanje je treba dovolj zakomplicirati, da bo kos zakompliciranim izzivom. Jasno je, da so zmožnosti našega dojemanja kot tudi naše kapacitete upravljanja kompleksnih izzivov omejene, zato morajo biti taki problemi na nek način vendarle najprej poenostavljeni, da smo jim sploh kos. Ampak pomembno pri tem je zagotoviti, da so poenostavljeni kot kompleksni problemi, ne da so obravnavani kot enostavni.
Da bi Vlade obvladale javno upravljanje v njegovi kompleksnosti bi morale storiti dvoje. Prvo je polna vključitev javnosti v pripravo vladnih odločitev in v ocenjevanje njihove uspešnosti, kar je bilo omenjeno že prej v zvezi s posledicami konstruktivistične razlage družbenih zadev.
Drugo, kar morajo storiti Vlade je drugačno povzemanje oziroma sinteza tega, kar vemo o družbenih zadevah. Primeren je le način povzemanja, ki ohranja nedotaknjena temeljna nasprotja razklane družbe. Tako na primer vladnih uspehov ni več ustrezno vrednotiti po nekih prednostnih kazalnikih kot stopnja brezposelnosti ali rast dohodka na prebivalca, ampak zlasti po tem ali so učinki vladnih politik skladni za vse državljane. Oziroma, kar je do določene mere isto, ali so vladni ukrepi medsebojno povezani oziroma presečni. Najustreznejši s stališča splošne blaginje niso ukrepi, ki zgolj dosegajo zastavljene vladne cilje, saj bi takšno vrednotenje vladnih dosežkov zahtevalo predhodno razvrednotiti idejo, da je javno dobro celostna, kompleksna kategorija. Vrednotenje bo tako verodostojno šele, ko bo poudarilo horizontalno uspešnost njenih ukrepov glede na to, kako ugodne sekundarne učinke imajo na cilje vseh drugih vladnih ukrepov, skratka glede na njihovo medsebojno skladnost.
Vrednotenje z izhodišč družbene kompleksnosti, ki ga zagovarja Slovensko društvo evalvatorjev, vzpostavlja kolektivno racionalno razmišljanje o družbenih zadevah, kjer mora vsakdo v javnih zadevah misliti tudi na druge. Ne na to, da drugim ne bo škodil, kot zahteva klasično liberalno načelo, ampak obratno, kako ugodne bodo posledice uresničevanja njegovih legitimnih hotenj na prizadevanja drugih, da uresničijo svoja legitimna hotenja. Gre za obrat paradigme, ki se na koncu prevede na to, naj Vlada in državna politika, v svoje in v skupno dobro, postaneta pasivna in latentna pri urejanju javnega življenja in odločitve o tem prepustita tistim, ki to javno življenje vsakodnevno uresničujejo in si za javno dobro evidentno prizadevajo, čeprav le na parcialne načine.
Bojan Radej, Slovensko društvo evalvatorjev, 18. januar 2011 (1. verzija 30. december 2010)
